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景區門票價格管理應朝法制化方向努力

發表日期:2018/07/04      來源: 中國旅游報  王德剛
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    近日,國家發展改革委印發《關于完善國有景區門票價格形成機制降低重點國有景區門票價格的指導意見》(以下簡稱“指導意見”),明確提出通過開展定價成本監審或成本調查、剝離門票“額外負擔”等措施,在今年9月底前切實降低一批重點國有景區門票價格;到2020年,形成機制基本健全的“以景區合理運營成本為基礎,科學、規范、透明的國有景區門票價格”體系。這是繼今年政府工作報告中要求“降低重點國有景區門票價格”之后,國家有關部門正式出臺的落實性文件。

    長期以來,我國旅游景區門票價格實行分類管理制度,具體包括三種門票定價和管理模式,即政府定價、政府指導價、市場定價。我們知道,國有旅游景區與一般市場化資源和景區的性質有著很大區別,風景名勝區、自然保護區、文物保護單位、國家公園等公共資源為全民共有,這些資源是弘揚傳統文化、加強愛國主義教育、保護生態環境的重要載體。因此,依托上述資源建設的國有旅游景區具有較強的公益屬性,對這些資源的開發利用不完全是市場行為,不能追求單一的經濟效益。

    長期以來,由于這些公共資源實行屬地管理,景區門票價格也由地方政府管理,積累了很多復雜的深層次問題,如一些地方過分依賴門票經濟,門票價格“額外負擔”過重問題尤為突出。對此,國家發展改革委曾多次下發相關文件,對景區門票價格問題進行政策指導,具體包括:2007年《國家發展改革委關于進一步做好當前游覽參觀點門票價格管理工作的通知》,其中規定了政府定價或指導價、景區門票調整價格的頻率不得低于3年,還限定了價格調整的幅度;2015年,又與原國家旅游局聯合發布《關于開展景區門票價格專項整治工作的通知》,宣布自2015年9月至2016年8月,在全國開展為期一年的景區門票價格專項整治工作,規范經營者價格行為,嚴格執行定價規則、程序,加強市場監管,建立景區質量等級評定與門票價格水平懲戒聯動機制。

    十幾年來國家有關部門多次出臺文件,不斷加強對國有旅游景區門票價格管理、調控和政策性指導,使國有旅游景區門票價格管理政策越來越完善。但從我國國有旅游景區開發、管理和門票價格現狀來看,仍有一些具體問題沒有得到根本解決,這既有經濟發展水平的影響,也存在管理體制和政策體系不健全的問題;既有國家層面的因素,也有地方層面的原因。

    此次下發的指導意見確定了以“降低重點國有景區門票價格”為導向的國有景區門票價格管理基本原則和主要目標,明確了實現目標的重要時間節點,并試圖建立起完善的“國有景區門票價格形成機制”。指導意見的出臺對于我國建立科學的國有重點景區門票價格定價、調控和管理體系具有非常重要的意義。

    但從歷史經驗和管理長效性來看,用文件形式進行政策性調控、管理的機制應逐步過渡、上升到國家立法層面,即用法律法規對國有資產的開發、管理、定價等問題進行規范。

    應該看到,國有旅游景區本身存在著資源性質、管理歸屬、經營屬性等不同類型,如有風景名勝區、森林公園、濕地公園、自然保護區、文物保護單位、國家公園等等,這些單位都有相關的法律法規或政策性文件作為存在和管理的依據。而且,從過去的經驗來看,以這些資源為基礎開發的旅游景區中,“門票經濟”是景區經營的一種常態,是歷史形成的一種景區盈利模式,如何實現由經濟導向向公益導向的轉變、由“門票經濟”向服務經濟的提升,需要一個較長時間的轉變過程,更需要根本性的法律和政策依據來引導、規范、制約。

    因此,解決國有重點景區門票價格問題最終需通過立法對景區性質定位、功能定位、門票價格成本構成、收益用途和分配、管理權限、政策保障、違法處罰等進行剛性的規定和系統化的設計,從而形成機制基本健全的“以景區合理運營成本為基礎,科學、規范、透明的國有景區門票價格”體系。

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